България навлезе в поредната изкуствено предизвикана политическа криза, след като мнозинството в 49-ото Народно събрание се разпадна. Общото правителство на ПП-ДБ и ГЕРБ-СДС е в оставка и властта преминава в служебен кабинет, който ще бъде назначен по новата процедура, вписана в изменената Конституция. Това предизвиква тревога и напрежение, защото новият модел на служебната власт се оказа неясен, тежко политизиран и застрашен скоро да падне в Конституционния съд.
Откъде тръгна всичко
През втората половина на 2021 г. стана очевидно, че страната е изпаднала в трайна криза, след като два последователни парламента не успяха да излъчат редовно правителство. При третия опит беше създаден кабинетът "Петков", който обаче оцеля малко повече от половин година. Докато парламентарните политически сили търпяха провал след провал, страната се управляваше от служебни правителства на президента Румен Радев.
По тогавашната Конституция държавният глава имаше правомощията да определи не само служебния министър-председател, а и министрите. Това на практика поставяше цялата изпълнителна власт под контрола на "Дондуков" 2 – възможност, от която Радев се възползваше толкова широко, че България започна да изглежда като де факто президентска република.
Нещо трябваше да се промени в този конституционен режим. Затова очаквано въпросът беше поставен, когато сглобката на ГЕРБ-СДС, ПП-ДБ и ДПС заработи по промени в основния закон на страната. На 23 юли 2023 г. ПП-ДБ публикува своя конституционен проект, в който се предвиждаше, че редовното правителство в оставка ще се назначава като служебно. Тогава съпредседателят на ПП-ДБ Христо Иванов предпазливо заяви, че идеята е дискусионна.
Веднага се разбра защо той говореше така – герберите обявиха варианта на ПП-ДБ за недостатъчно балансиран. Екатерина Захариева – депутат от ГЕРБ-СДС и бивш правосъден министър, още тогава се изказа в полза на т.нар. гръцки модел, при който президентът избира служебен премиер между няколко държавни длъжности. "Има и по-балансирани варианти от това, което вие предлагате, няколко са, от една страна, съгласуване с партиите, представени в парламента преди назначаване и посочване на няколко, така нареченият гръцки модел, макар че той е доста близък и в Австрия, доста подобен е моделът на гръцкия, на няколко, като министър-председател, министър на финансите – изрично посочени позиции, които стават служебни съответно министри и министър-председател", обясняваше ексминистърът на първото заседание на конституционната комисия.
Това беше идея, с която десните веднага се съгласиха. На 28 юли ГЕРБ-СДС, ПП-ДБ и ДПС внесоха в парламента общия си конституционен проект. В него се предвиждаше, че президентът ще избира служебния премиер измежду председателя на Народното събрание (НС), на Конституционния съд (КС) или управителя на БНБ. Ако в продължение на седмица държавният глава не го направи, служебното правителство се избира от парламента. Тогава съпредседателят на ПП-ДБ Атанас Атанасов удовлетворено обяви, че е била намерена "много надеждна форма" за служебното правителство.
Така стана ясно – настоящият модел на служебната власт беше заложен още в самото начало на конституционните промени по взаимно съгласие между политическите сили в сглобката. Първоначалният замисъл дойде от ГЕРБ-СДС. А ПП-ДБ с лекота се отказаха от собственото си предложение и безусловно (и безотговорно) подкрепиха хората на Бойко Борисов. За ролята на ДПС няма смисъл да говорим – партията на Делян Пеевски стоеше рамо до рамо с герберите по конституционната реформа (както и по всичко друго).
Нагазване в блатото
При дискусиите в парламентарната конституционна комисия неведнъж юристи изтъкваха, че служебното правителство като институт напълно трябва да се премахне. До това обаче не се стигна заради прословутото решение №3 от 2003 г. на КС, на което се позоваваха повечето от експертните становища по конституционния проект. С него съдът постановява, че "основните принципи, органи и баланса между тях да не могат да бъдат променяни от едно обикновено Народно събрание". Тоест, ликвидирането на служебния кабинет е в правомощията само на велик парламент.
На същото съображение се позоваваше и президентът във възраженията си на промените – че правомощията му могат да се изменят само от Велико Народно събрание. Радев настояваше, че служебното правителство, назначавано от президента, помага за преодоляването на кризи, при които мнозинството не успява да сформира редовен кабинет. Като променя тази практика, сглобката променя баланса на властите и нарушава Конституцията, твърдеше Радев. В становищата, представени пред конституционната комисия, често се срещаше мнението, че така опасно се маргинализира ролята на президента в системата на държавната власт.
Всеобщи бяха критиките, че трите длъжности, от които президентът да избира служебен премиер, са силно проблематични. Председателят на парламента – защото е политическа фигура, излъчена от парламентарното мнозинство, и правителство с него начело не би се различавало от едно редовно правителство; председателят на КС – защото в самата Конституция е изрично записано, че неговото положение е "несъвместимо с представителен мандат, със заемане на държавна или обществена длъжност", както и защото пред КС се протестира валидността на изборите, за които точно служебният премиер отговаря; управителят на БНБ – защото също попада в несъвместимост заради многобройните си задължения в страната и в ЕС, които изключват заемането на други държавни длъжности, особено политически.
Още тогава нямаше отговор на критичния въпрос – а какво правим, ако всеки от тримата откаже или не може да заеме поста?
Въртене в порочния кръг
За второто четене управляващите се позамислиха върху критиките (най-вече защото международната Венецианска комисия препоръча ревизия на тази част от проекта) – но не много. Тогава Христо Иванов и група депутати предложиха окончателната редакция на текста: "президентът след консултации с парламентарните групи и по предложение на кандидата за служебен министър-председател назначава служебно правителство и насрочва нови избори в двумесечен срок. За служебен министър-председател се назначава измежду председателя на Народното събрание, управителя или подуправител на Българската народна банка, председателя или заместник-председател на Сметната палата и омбудсмана или негов заместник".
Така беше леко разширен кръгът на длъжностите, от които да избира президентът. Най-съществената промяна беше, че окончателният списък брои само висши чиновници, които пряко или косвено се определят от Народното събрание. Сглобката изобщо не отчете възраженията на експертите срещу вкарването на председателя на НС и управителя на БНБ в списъка (наскоро заради висящия казус с несъвместимостта депутатите направиха на пожар законови промени). Добавено беше ръководството на Сметната палата, която одитира сметките на правителството – и така се създаде абсурдът нейните шефове да ръководят кабинет, който след това ще трябва да проверяват за закононарушения. От немай-къде, сякаш само за да се допълни "домовата книга" (както сполучливо нарече Радев списъка), бяха добавени омбудсманът и неговите заместници.
"Това са хора, които парламентът, тоест законодателната власт им е гласувала доверие да бъдат на различно управленско ниво. Това са хора, които няма да бъдат, образно казано, хванати от улицата от някой президент, който да им каже: "Аз те правя премиер, ти ще слушаш моята воля", обясняваше тогава логиката на идеята си Христо Иванов. Според него заемането на длъжността ще бъде "форма на конституционно задължение", от което номинираният няма да може да се откаже. "Защото, когато оттук нататък се съгласяваш да заемеш някоя от тези длъжности, ти вече знаеш, че потенциално това може да ескалира и до изпълнението на такъв обществен дълг", твърдеше Иванов.
Той обаче не коментира настоящия случай, при който потенциалните кандидат-премиери са заели постовете си в НС, БНБ и Сметната палата, без да са сънували, че може да им се наложи да оглавят правителство. Нито факта, на който ПП-ДБ обърнаха внимание едва след разпадането на сглобката - че "домовата книга" е наситена с политически назначения (сред които доминират близки до ГЕРБ хора). На практика служебното правителство ще бъде политическо и това винаги ще бъде така, именно поради причината, която изтъкна Христо Иванов – че това се хора, назначени от парламента, или с други думи, избраници на най-силните към момента партии.
Остана неразгадана и опасната мистерия – какво се случва, ако няма подходящ кандидат за премиер или избраникът се провали със съставянето на правителство? Кабинетът в оставка ли ще управлява страната до след изборите?
Отгоре на всичко в Конституцията беше записано предложение на Атанас Атанасов парламентът да приеме специален закон за дейността на служебното правителство. Това стана въпреки възраженията на конституционалисти, че служебното правителство има същите права като редовното и би било нарушение на Конституцията властта му да се ограничава с обикновен закон.
В окончателния текст отпадна и предизвикалата критики разпоредба, според която парламентът назначава служебното правителство, ако държавният глава не го направи. "Тоест, кой го назначава?", попита веднъж депутатите Велислав Величков от "Правосъдие за всеки".
Кой ще отговаря?
Отговор Величков не получи и така остана висящ другият критичен въпрос: върху кого пада политическата отговорност за служебната власт? Не и върху президента, както беше преди. Да, държавният глава номинира служебния премиер, но няма никакъв контрол върху министрите, които избраникът му ще назначи, нито върху политиките, които този кабинет ще провежда. Сега Радев спокойно може да каже – изпълних каквото искаше от мен Конституцията, останалото не е моя грижа.
Парламентът също не носи отговорност. Формално погледнато, с провала си да сформира редовно правителство, Народното събрание насочва страната към предсрочни избори и така губи легитимност. Самите политически сили също отказват да носят отговорност – ПП-ДБ, ГЕРБ-СДС и ДПС отрекоха, че ще предложат членове на кабинета. Герберският водач хитро се обърна към президента да не номинира Димитър Главчев, защото е кадър на партията му, и сега може да заяви – аз помолих президента, той не ме послуша, не мога да отговарям.
Щом като парламентарните формации смятат, че не отговарят за кабинета, какъв обаче е смисълът от политическите консултации, вписани в Конституцията като част от процедурата по избора? Имат ли въобще някакво значение за сформирането на служебното правителство? Главчев ще отговаря ли сам за всичко и всеки? На тези въпроси няма отговори.
В това положение на несигурност, неяснота и нестабилност, остава единствено да чакаме какво ще се произнесе Конституционният съд. Към него отправиха жалби президентът, който показа, че е готов да воюва, за да си върне контрола над служебната власт, и парламентарната опозиция. Каквото и да каже КС, пределно ясно е, че най-малкото текстът за служебното правителство не може да остане така и трябва да бъде изцяло ревизиран.
