Погром и разруха - това усещане остава след прочита на одитния доклад на Сметната палата за качеството на училищното образование - единствената институция, дръзнала най-накрая да изрече проблемите в системата, от които всички страдаме. Всеки извод в доклада, изследващ периода от 2019 до 2023 г., звучи като присъда. Учителите застаряват, а 1/3 от новоназначените напускат. Липсват им ключови квалификации. Учебниците са неразбираеми. 60% от родителите плащат за частни уроци. Неграмотността расте, а с нея и диспропорциите в качеството на обучението между столица и провинция. Инспекциите, минали едва през 20% от училищата, не служат за нищо. И най-абсурдното - дори нямаме стандарт за качество, по който да измерим кое училище се справя и кое - не. МОН категорично се проваля в задачата си да осигури качествено образование, е категоричният извод на Сметната палата, макар и казан по политкоректен начин. А най-страшна е липсата на достатъчен административен капацитет, нужен за радикалните реформи, нетърпящи вече никакво отлагане.
Няма стандарт - няма качество
Докладът започва именно с липсата вече 5-а година на действащ образователен стандарт за управление на качеството в училищата и детските градини. Заради това и до днес нямаме единни изисквания за анализиране и внасяне на подобрения в работата на училищата въз основа на постигнатите резултати и рисковете за образователния процес. Според Сметната палата това е сериозен проблем, пораждащ "съществен риск за постигане на целите на училищното образование" и поставящ под въпрос дори възможностите за предприемане на действия за промяна.
Пряко свързана със стандарта е и методологията за определяне на образователните резултати. С изготвянето й е натоварена работна група, която използва модела на Световната банка за оценка на добавената стойност на училищата, апробиран у нас през предходни години и адаптиран към българските условия от учени от СУ. За целта са използвани резултатите на учениците от НВО в 4. и 7. клас, за да се проследи развитието им през годините. Този модел обаче не е валиден за детските градини, за които няма оценка на степента на готовност на децата, постъпили в 1. клас. Така, методологията се отлага до разработване на приложим модел за детските градини, като срокът за това е удължен с 3 г. - до 30 юни 2024 г. През това време оценката на добавената стойност на училищата пак се изпробва - от външни изпълнители, но до май 2023 г. така и не се предприема нищо по внедряването й. Изводът на Сметната палата е, че в МОН "не са предприети адекватни и своевременни действия" по въпроса, вкл. защото министерството се сеща да възложи дейностите по оценката на добавената стойност на Българското дружество за измерване и оценяване в образованието едва 4 месеца преди изтичането на крайния срок. Затова, какво по-лесно от това въпросната методология да се отложи с още 3 г. - до 2027 г., както направи сегашният министър. Липсата й води до това, че вече поредна година нито едно училище у нас не е получило разписаните в закона "средства за повишаване на качеството на образованието" - нито тези, осигуряващи високо качеството, които би трябвало да бъдат стимулирани финансово, нито тези с ниски образователни резултати, имащи нужда от целенасочена финансова подкрепа.
Вие проверявайте, ние ще си правим каквото искаме
Оценката за работата на Националния инспекторат по образованието е по-скоро положителна, но не и уредбата на това кой и как контролира изпълнението на препоръките му. От Сметната палата посочват, че НИО е създал организация и ред за независима външна оценка на качеството на училищното образование. Министърът на образованието обаче не е направил нищо за увеличаване на персонала на инспектората - със своите 20 души той не успява да изпълни законовите изисквания да инспектира всяко от над 4000 училища и градини веднъж на 5 г., макар за проверките да се наемат и външни инспектори. До 2023 г., когато изтече въпросният 5-годишен период, са проверени само 20% от училищата у нас, а прогнозите са, че с тези темпове и капацитет училищата едва ли ще бъдат проверени и до 2030 г. Това се смята за ясен индикатор, че при създаването на НИО не е направена адекватна оценка на потребностите на необходимия административен капацитет за изпълнение на отговорностите.
Осветени са и други подробности, показващи защо замисълът на инспектирането се провали, макар като цяло то да подпомага повишаването на качеството на образованието. Промените в наредбата за инспектирането започват през 2018 г., като цели 2 г. текат совалки между министър, зам.-министри и различните дирекции в МОН, в резултат на които са направени множество промени. Една от най-съществените, случили се без участието на НИО, е добавянето на нова задължителна дейност в инспектирането - "установяване резултатите от изпълнението на препоръките и насоките, дадени от предшестващи инспекции". Пропуснато е обаче да се регламентира ред за контрол за изпълнение на препоръките, като липсват и каквито и да било изисквания директорите да предоставят информация на НИО дали са предприели препоръчаните от инспектората мерки. И още една законова дупка - функциите на РУО да контролира доколко се спазват препоръките на Националния инспекторат са отменени през 2020 г. и са сведени до методическа подкрепа, без например тези отговорности да се прехвърлят на НИО. Така, настъпва закономерен хаос, или както го нарича Сметната палата "различно разбиране относно поемането на тази отговорност от страна на НИО, РУО и МОН", т.е. никой не смята, че трябва да контролира дали са изпълнени препоръките в дадено училище (освен това никъде няма посочен и срок за изпълнението им).
Какво остава за анализи на резултатите от инспектирането? От МОН са уверили, че ще започнат да ги анализират, след като бъдат инспектирани 10% от институциите. И при 20% проверени училища обаче в министерството няма анализирана информация за най-често срещаните препоръки на НИО към директорите. От НИО са изготвяни различни анализи на качеството на училищното образование, но МОН просто не ги използва.
Изпитите - на тест се явете, за анализи забравете
Сметната палата потвърждава и съмнителния ефект на националните външни оценявания - с констатацията, че резултатите от тях не се използват за подобряване на политиките, свързани с качеството на училищното образование, каквато е една от целите им според училищния закон. Звучи потресаващо, но Центърът за оценяване в предучилищното и училищното образование (ЦОПУО) - звеното, което следва да подготвя тематични изследвания за качеството на училищното образование на национално ниво, не е правило такива през одитирания период. Не са изготвяни и периодични доклади за качеството на образованието, идентифициращи ключовите проблеми и предлагащи мерки за тяхното преодоляване - за това просто няма въведени правила. От ЦОПУО обясняват това с недостатъчния административен капацитет, дължащ се на ниските нива на възнаграждения, в т.ч. липса на предвидени длъжности за психометрици и статистици, както и ограничен финансов ресурс за провеждане на изследвания сред достатъчно голяма извадка от ученици, гарантираща представителност и валидност на резултатите. Центърът все пак е подготвял анализи на резултатите от изпитите по български и математика в 7. и 10. клас (но не и в 4. клас) - в тях обаче не са разглеждани факторите, влияещи върху резултатите от обучението, което намалява добавената стойност на аналитичния процес за определяне на мерки за подобряване на резултатите.
Страната ни не успява да извлече ползи и от многото международни изследвания като PISA, PIRLS, TIMSS и др., в които участва. ЦОПУО систематизира резултатите от тях, но не извежда заключения и препоръки. Няма задълбочени анализи за спада в постиженията, няма и набелязани мерки за подобрение. "Проблемът с недостига на административен капацитет в ЦОПУО за анализиране на резултатите пречи за реално измерване и оценка на нивото на качеството и предлагане на мерки за неговото повишаване", е тежкият извод на Сметната палата, която засича пропуски и слабости и в дирекция "Политики за стратегическо развитие" в МОН, чийто анализи на резултатите от НВО са непълни и с лошо качество.
Що се отнася до самите резултати, Сметната палата регистрира влошаване на успеха на всеки следващ образователен етап и тревожно ниски нива на грамотност. Ако между 1-4 клас 74% от учениците имат отлични и много добри оценки по български език, а 45% - по математика, то в края на 7. клас всеки пети ученик по български и всеки втори ученик по математика не могат да покрият дори и минималните изисквания за нива на познания. В края на 10. клас без минимални познания по български са почти 1/3 от учениците и почти 2/3 по математика. При завършване на средното си образование всеки шести ученик е без минимални познания по български език. За да се компенсират дефицитите в качеството 60% от родителите плащат допълнително за частни уроци (74% от родителите на ученици в 5-7.клас), което е индикатор за слабости в качеството на обучението. Експертите заключават, че силното влияние на образоваността на родителите и социалния им статус, огромните различия между успеха на младежите от селата и градовете и между успеваемостта в различните видове гимназии, показват, че образователната система не може да преодолее социално-икономическите различията в произхода на учениците, за да достави еднакво качество на образованието на всички. А данните са пределно ясни - имаме населени места, в които почти 1/3 от населението между 9-13 г. е неграмотно.
Изпускаме учителите и квалификацията им
Мерките на МОН за привличане, задържане и квалификация на педагогически специалисти също страдат от различни слабости. Програми, целящи кадрово обезпечаване на системата, се изпълняват - например "Мотивирани учители". Няма анализи обаче на ефекта от тях. МОН не разполага с действаща система за анализи и прогнози за кадрово обезпечаване на системата, а сегашната информационна база данни е неефективна.
Относно заплатите на учителите, данните за 2019-2022 показват устойчива тенденция за покачване на минималните възнаграждения на всички педагогически длъжности с около 60%, което води до нарастване и на средномесечния осигурителен доход на учителите (от 1426 на 1992 лв., което е 53% по-високо от средния осигурителен доход за страната към 2022 г.). Има обаче огромни разлики между регионите. Най-висок осигурителен доход имат учителите в Сливен - 2219 лв. към 2022 г., следвани от тези в Кърджали - 2141 лв., докато учителите в Монтана се осигуряват средно на 1950 лв., или близо 14% по-малко. Големи диспропорции има и между общини в рамките на една и съща област - в Якимово в област Монтана например осигурителният доход на учителите е 2156 лв., докато в Берковица в същата област - 1554 лв, или 38% по-малко. Още по-голяма е разликата в осигурителния доход на педагозите от Ихтиман и Антон в София-област - от близо 46% в полза на Ихтиман (2393 лв.). А разликата в осигурителния доход на учителите от Угърчин, Ловешко и Берковица, Монтанско е в размер на близо 900 лв. или над 57%. Причините за тези различия не са анализирани от МОН.
По-високите заплати водят до ръст на интереса към педагогическите специалности, но средно около 50% от завършилите ги не намират смисъл да станат учители, като по този начин разходваният за подготовката им ресурс остава изгубен за образованието. През одитирания период са отчетени много високи нива на заетост в образователната система, но все още има недостиг на педагогически специалисти по отделни предмети и в регионален план, като делът на неправоспособните учители се запазва над 3%. "Този факт, в комбинация със значителния брой учители в страната, преподаващи по предмети, за които не са правоспособни, поражда риск за качеството на образованието", смята Сметната палата, която отчита и влошаваща се възрастова структура на педагогическите специалисти. Делът на младите учители до 35 г. непрекъснато намалява, за сметка на постоянно нарастване на дела на заетите над 55 г. Макар работещите пенсионери да намаляват, лицата в предпенсионна възраст растат - към 15 септември 2022 г. всеки четвърти педагогически специалист в страната е в предпенсионна възраст. След първата година отпадат почти 1/5 от всички новопривлечени учители, като след третата година системата напускат 34% от новите учители, като отново няма анализи на причините за това.
При квалификацията нещата не са по-розови - приоритетните области за продължаваща квалификацията на учителите се определят по неясен начин, поради което не е ясно дали даденият учител е имал нужда точно от обучението, на което е пратен. Няма и мониторинг на националната програма "Квалификация", т.е. може само да гадаем какъв е ефектът от нея и дали изобщо учителите са приложили в класната стая това, на което са били обучавани. 32% от учителите споделят, че имат нужда от повишаване на квалификацията си по компютърната грамотност, а над 50% - че нямат нужната подкрепа и обучения, за да въвеждат и използват иновативни методи на преподаване - това е особено притеснително, имайки предвид, че според 43% от директорите промяната в тези методи е основен проблем за качеството на училищното образование.
Дефекти при учебниците
Сметната палата установява дефицити и при одобряването на учебниците - това, че родители и ученици са изключени от процеса на оценката на пригодността им ограничава възможността да се разбере дали те са написани на достъпен език, дали помагат на децата да осмислят съдържанието и насърчават самостоятелността и мисленето. Условието учебник да бъде одобрен при оценка "Приложим" от поне 50% от всички учители в страната, участвали в оценяването му (въпреки че 49% може да го смятат за неприложим), създава риск да бъдат одобрени учебни помагала с посредствено качество и съдържание. Отново няма анализи защо един учебник не е добър, нито механизъм за даване на препоръки как той да се подобри, нито пък разпоредби, даващи възможност за промени на одобрени учебници въз основа на сигнали за неясно съдържание.
Любопитно е, че с всяка година расте броят на учебниците, които са одобрени от учителите с пълно мнозинство - факт, който влиза в противоречие с резултатите от проведеното специално за одита национално представително изследване сред родители, ученици, директори, декани на факултети, показващо ясно нуждата промени в учебниците - над 1/2 от родителите смятат, че учебниците не са написани на достъпен и разбираем език, над 80% от учениците във втори гимназиален етап са попадали на неточности или неразбираемо съдържание, а 62% от директорите смятат, че нужно преодоляване на академичния стил на писане, както и повече интерактивност на учебниците. Изследването откроява необходимостта и от нови учебни програми - най-общо промяната трябва да е насочена към оптимизиране на учебния материал като съдържание и обем, повече практически занимания и часове за упражнения и затвърждаване на материала, включване на дисциплини, свързани с развитието на социално-емоционалните умения, както и промяна в методите на преподаване.
